[Opinión] Descentralización, un desafío pendiente

4.07.2014

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Esta columna de Exequiel Gaete forma parte del especial de la Revista Humanum sobre nuestro Informe “Auditoría a la democracia. Más y mejor democracia para un Chile inclusivo“.

 

El informe “Auditoría a la Democracia” apunta a evaluar la calidad de la democracia en Chile desde una perspectiva amplia, abordando las distintas dimensiones que afectan a los ciudadanos y ciudadanas en el efectivo ejercicio de sus derechos. A partir de este objetivo, revisar el funcionamiento de los gobiernos subnacionales y del proceso de descentralización se hace necesario, a fin de evaluar si se toman las decisiones en el nivel de gobierno más adecuado para las personas afectadas. Esto implica no sólo una revisión de las normas legales y de las prácticas, sino también de las opiniones de los ciudadanos.

En términos político-administrativos, Chile se divide en tres niveles subcentrales: 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas. El nivel regional depende estrictamente de la autoridad central en el nombramiento del su máxima autoridad, el intendente. En el nivel comunal, las autoridades son el alcalde y los concejales que son electos directamente por los ciudadanos. Finalmente, en un nivel intermedio se encuentran las provincias, agrupaciones de comunas, que están lideradas por un gobernador designado por el Presidente de la República.

Al examinar el proceso de descentralización en Chile, este Informe muestra que si bien se observan avances tanto en la transferencia de poderes y atribuciones desde el gobierno central hacia las instancias subcentrales como en el incremento de recursos transferidos a los territorios; la toma de decisiones en amplias materias de gobierno se encuentra alejada de los ciudadanos y su escrutinio. Así, los distintos niveles subcentrales de gobierno pueden decidir con mayor o menor grado de autonomía en materias de alta relevancia, existiendo un importante número de problemáticas donde las decisiones se toman a nivel central.

Se aprecia además que el alcance descentralizador es distinto a nivel regional que comunal, y que los municipios gozan de mayores atribuciones administrativas, políticas y fiscales que los gobiernos regionales. Fuera de ser un espacio poco democratizado, las decisiones que afectan a la región son tomadas en una alta proporción en el nivel central, tanto en lo que respecta al contenido como al financiamiento.

La estructura de gobierno vigente da cuenta de una transferencia de facultades hacia el nivel municipal que ha avanzado en lo político, pues se le ha devuelto a la ciudadanía la responsabilidad de seleccionar a sus autoridades. En cambio, dicha transferencia se encuentra en una etapa muy inicial a nivel regional. En ambos niveles se han llevado a cabo transferencias de facultades administrativas y fiscales que han tenido rendimientos y evaluaciones ciudadanas dispares dependiendo del nivel subcentral que se evalúe. En el caso regional, aunque se han transferido importantes recursos fiscales mediante los distintos fondos de inversión pública regional, éstos se encuentran sujetos fuertemente a criterios establecidos a nivel central. Al mismo tiempo, no se han traspasado responsabilidades administrativas que permitan efectivamente la toma de decisiones en este espacio de gobierno, lográndose más bien la desconcentración de funciones sectoriales que una descentralización concreta, donde decisiones y responsabilidades residan en el nivel subnacional.

Por otra parte, si bien a nivel municipal ha tenido lugar una relevante transferencia de responsabilidades en la provisión y administración de servicios públicos (como la atención primaria de salud y la educación primaria y secundaria), ello no ha implicado el traspaso de recursos que los actores vinculados con la materia y la ciudadanía en general perciban como suficientes para su correcta implementación. Más aún, la enorme desigualdad en capacidades institucionales y recursos disponibles entre distintos municipios contribuye fuertemente a aumentar una calidad también desigual de entrega de servicios a la población. Esta falta de sintonía entre responsabilidades y capacidades por falta de recursos o de facultades fiscales, hace que algunos servicios provistos a nivel local sean cuestionados en su cobertura y calidad, surgiendo recientemente la demanda por iniciar una recentralización de la provisión de salud y educación.

La transferencia de atribuciones y recursos desde un poder permanentemente concentrado hacia los gobiernos subcentrales ha estado condicionada por limitaciones estructurales que se han afianzado en la institucionalidad del país a través de la historia de la formación misma del Estado y del territorio nacional. Los espacios subcentrales se han fortalecido por la elección de los ciudadanos de sus autoridades locales, de la entrega de nuevas facultades administrativas a los gobiernos regionales y comunales, y del traspaso permanente y en varios casos creciente de recursos fiscales para que sean asignados por los gobiernos regionales. Pero, igualmente, la transferencia de facultades debe convivir con una estructura estatal, política y administrativa que se ha definido desde el centro, ya sea de manera institucional, a través de políticas públicas que se elaboran, ejecutan y evalúan intensamente supervisadas por organismos fiscales, presupuestarios y contralores centrales; o bien de manera natural, en tanto la mayoría de los actores, autoridades y una proporción cada vez mayor de la población general del país vive en la ciudad de Santiago.

La profundización de la descentralización como una forma eficaz de acercar las decisiones a los ciudadanos y sus comunidades aparece como necesaria para el apropiado desarrollo del país, lo que ha sido una voluntad declarada por parte de sucesivos gobiernos, pero no se aprecia su avance con la prontitud o efectividad esperada. Este debe ser un objetivo a largo plazo, una política de Estado y un compromiso de quienes tienen el poder por permitir que éste se transfiera efectivamente a un nivel más cercano a los habitantes.

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